Nach der durch Artikel 10 des Gesetzes Nr. 7318 zur Änderung des Steuerverfahrensgesetzes und weiterer Gesetze in Artikel 20 Absatz 2 des Gesetzes Nr. 5015 eingefügten Regelung führte die Mitteilung über eine Steuerprüfung nach Artikel 134 des Gesetzes Nr. 213 an die Energiemarktregulierungsbehörde („EPDK“) zur Aussetzung der Tätigkeiten und der Lizenz des Lizenzinhabers.
Die Bestimmung wurde durch die Entscheidung des Verfassungsgerichts vom 28.09.2023, Aktenzeichen 2023/35, Entscheidungsnummer 2023/163, veröffentlicht im Amtsblatt Nr. 32369 vom 14.11.2023 („erste Nichtigkeitsentscheidung“), Artikel 48 des Gesetzes Nr. 7491, die Entscheidung des Verfassungsgerichts vom 27.06.2024, Aktenzeichen 2023/136, Entscheidungsnummer 2024/127, veröffentlicht im Amtsblatt Nr. 32680 vom 02.10.2024 („zweite Nichtigkeitsentscheidung“) und Artikel 6 des Gesetzes Nr. 7546 insgesamt viermal geändert.
Schließlich wurden durch die Entscheidung des Verfassungsgerichts vom 22.07.2025, Aktenzeichen 2024/54, Entscheidungsnummer 2025/163, veröffentlicht im Amtsblatt Nr. 33102 vom 09.12.2025, (“dritte Nichtigkeitsentscheidung“) wegen fortbestehender Bedenken aus der ersten Nichtigkeitsentscheidung, wonach eine Überprüfung und Aufhebung der Maßnahme bei veränderten Umständen im Ermittlungs- und Strafverfahren nicht ermöglicht wurde, folgende Worte in Artikel 20 Absatz 2 Buchstabe (g) des Gesetzes Nr. 5015: „und die Behörde stellt sämtliche lizenzpflichtigen Tätigkeiten in allen Anlagen (ausgenommen Raffinerien) vorübergehend ein; während dieses Zeitraums wird auch keiner anderen natürlichen oder juristischen Person eine Lizenz für die betreffende Anlage erteilt“ zusammen mit dem zweiten und dritten Satz des Absatzes für nichtig erklärt.
Diese Information erläutert die Entwicklung von Artikel 20 Absatz 2 Buchstabe (g) des Gesetzes Nr. 5015 durch Änderungen und Nichtigkeitsentscheidungen, die dritte Nichtigkeitsentscheidung, mögliche Auswirkungen auf laufende Verfahren und die Anwendbarkeit der aufgehobenen Vorschriften während der Übergangsfrist.
I. Entwicklung
In der ersten Nichtigkeitsentscheidung erklärte das Verfassungsgericht folgenden durch Gesetz Nr. 7318 eingefügten Teil von Artikel 20 Absatz 2 Buchstabe (g) des Gesetzes Nr. 5015 für nichtig: „und die Behörde stellt sämtliche lizenzpflichtigen Tätigkeiten in allen Anlagen (ausgenommen Raffinerien) bis zur Bestandskraft einer Einstellungsentscheidung oder Rechtskraft einer Gerichtsentscheidung vorübergehend ein; währenddessen wird keiner anderen natürlichen oder juristischen Person eine Lizenz für die Anlage erteilt“. Dieser Teil wurde für nichtig erklärt.
Vor Wirksamwerden der Nichtigerklärung wurde die Bestimmung am 27.12.2023 durch Artikel 48 des Gesetzes Nr. 7491 ergänzt: „Die Behörde prüft, beschränkt auf die in diesem Absatz genannten Straftaten, anhand von Informationen der Generalstaatsanwaltschaften oder Gerichte, alle sechs Monate, ob die vorübergehende Einstellung aufgehoben wird. Jedoch bei Bestandskraft einer Einstellungsentscheidung oder bei einem anderen Urteil als einer Verurteilung oder einer Entscheidung über die Zurückstellung der Urteilsverkündung, ohne deren Rechtskraft abzuwarten, hebt die Behörde die vorübergehende Einstellung auf, sobald sie durch das Gericht oder anderweitig davon Kenntnis erhält.“ Diese Regelung wurde eingefügt.
Nach dieser Änderung lautete der sechste Satz von Artikel 20 Absatz 2 Buchstabe (g) des Gesetzes Nr. 5015: „Bis zum Abschluss der Steuerprüfung zu den Straftaten nach diesem Buchstaben wird keiner anderen natürlichen oder juristischen Person eine Lizenz für die Anlage erteilt.“ Das Verfassungsgericht prüfte diese Bestimmung auf Vorlage des 13. Senats des Staatsrats. In der zweiten Nichtigkeitsentscheidung stellte es eine übermäßige Belastung und einen Verstoß gegen den Verhältnismäßigkeitsgrundsatz fest: Die Behörden konnten die fortdauernde Erforderlichkeit der Maßnahme bei geänderten Umständen nicht prüfen; auch Betroffene konnten keine Überprüfung beantragen. Die Bestimmung wurde wegen Verstoßes gegen Artikel 13 und 48 der Verfassung mit Wirkung neun Monate nach dem 02.10.2024, also zum 02.07.2025, für nichtig erklärt.
Am 30.03.2025 wurde die Regelung durch Artikel 6 des Gesetzes Nr. 7546 mit Wirkung einen Tag vor Wirksamwerden der Nichtigerklärung geändert und ergänzt: „Ob die Maßnahme aufgehoben werden kann, wird anhand von Informationen des Steuerprüfungsrats alle drei Monate geprüft. Die Maßnahme darf jedoch ab Mitteilung an die Behörde ein Jahr nicht überschreiten.“ Diese Regelung wurde eingefügt.
II. Entscheidung des Verfassungsgerichts vom 22.07.2025, Aktenzeichen 2024/54, Entscheidungsnummer 2025/163
In der ersten Nichtigkeitsentscheidung führte das Verfassungsgericht aus: „Die Regelung ermöglicht weder eine Überprüfung und Aufhebung der Maßnahme bei veränderten Umständen im Ermittlungs- und Strafverfahren noch eine mildere Maßnahme während der Einstellung. Sie belastet die Betroffenen übermäßig, stört das angemessene Gleichgewicht zwischen der Vermeidung öffentlicher Schäden und der Beschränkung der unternehmerischen Freiheit und bewirkt eine unverhältnismäßige Einschränkung.“ Hierauf beruhte die Nichtigerklärung.
Nach der ersten Nichtigkeitsentscheidung schrieb Artikel 48 des Gesetzes Nr. 7491 eine halbjährliche Überprüfung durch die EPDK anhand von Informationen der Staatsanwaltschaften oder Gerichte zu den einschlägigen Straftaten vor. Bei bestandskräftiger Einstellung, einem anderen Urteil als einer Verurteilung oder einer Zurückstellung der Urteilsverkündung (HAGB) sollte die Maßnahme unverzüglich aufgehoben werden.
Das Verfassungsgericht stellte fest, dass die Änderungen durch Gesetz Nr. 7491 „keine Gewähr dafür bieten, dass die von der EPDK automatisch verhängte Einstellung bei veränderten Umständen überprüft wird, wenn sich im Ermittlungs- oder Strafverfahren andere Tatsachen ergeben als diejenigen, die zur Einleitung der Ermittlungen geführt haben.“ Mangels einer Möglichkeit zur erneuten Prüfung innerhalb der sechs Monate und angesichts der Länge dieses Zeitraums im Geschäftsleben war die Belastung während der ersten sechs Monate unverhältnismäßig.
Da die in der ersten Nichtigkeitsentscheidung beanstandete fehlende Überprüfung und Aufhebung bei geänderten Umständen nicht behoben worden war, sah das Gericht keinen Anlass, von seiner bisherigen Entscheidung abzuweichen.
Aus diesen Gründen erklärte das Verfassungsgericht einstimmig folgende Worte in Artikel 20 Absatz 2 Buchstabe (g) des Gesetzes Nr. 5015: „und die Behörde stellt sämtliche lizenzpflichtigen Tätigkeiten in allen Anlagen (ausgenommen Raffinerien) vorübergehend ein; während dieses Zeitraums wird auch keiner anderen natürlichen oder juristischen Person eine Lizenz für die betreffende Anlage erteilt“ zusammen mit dem zweiten und dritten Satz des Absatzes für nichtig.
Die Bestimmung vor und nach der Nichtigerklärung ist nachfolgend dargestellt:
| Bisherige Fassung | Nach der Nichtigerklärung geltende Bestimmung |
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Artikel 20 (…) (g) (Eingefügt durch Artikel 10 des Gesetzes Nr. 7318 vom 29.04.2021) Werden bei lizenzpflichtigen Tätigkeiten Straftaten nach Artikel 359 Buchstaben (a) und (b) des Steuerverfahrensgesetzes Nr. 213 vom 04.01.1961, insbesondere das Ausstellen oder Verwenden inhaltlich irreführender Dokumente, die vollständige oder teilweise Fälschung von Originalen oder Kopien oder deren Verwendung, sowie Straftaten nach Buchstabe (ç) gemäß Artikel 367 der Generalstaatsanwaltschaft gemeldet, ist auch die Behörde zu unterrichten
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Artikel 20 (…) (g) (Eingefügt durch Artikel 10 des Gesetzes Nr. 7318 vom 29.04.2021) Werden bei lizenzpflichtigen Tätigkeiten Straftaten nach Artikel 359 Buchstaben (a) und (b) des Steuerverfahrensgesetzes Nr. 213 vom 04.01.1961, insbesondere das Ausstellen oder Verwenden irreführender Dokumente, die vollständige oder teilweise Fälschung von Originalen oder Kopien oder deren Verwendung, sowie Straftaten nach Buchstabe (ç) gemäß Artikel 367 der Generalstaatsanwaltschaft gemeldet, ist auch die Behörde zu unterrichten. Lizenzen werden entsprechend der rechtskräftigen Gerichtsentscheidung widerrufen. Solange Verwaltungsgeldbußen für Handlungen nach diesem Buchstaben nicht bezahlt sind, wird für die Anlage keine Lizenz erteilt. (Satz geändert durch Artikel 6 des Gesetzes Nr. 7546 vom 27.03.2025) Wird der Behörde ein Steuerprüfungsauftrag zu Straftaten nach diesem Buchstaben mitgeteilt, verhängt sie das Verbot, einer anderen natürlichen oder juristischen Person eine Lizenz für die Anlage zu erteilen. (Sätze eingefügt durch Artikel 6 des Gesetzes Nr. 7546 vom 27.03.2025) Ob die Maßnahme aufgehoben werden kann, wird alle drei Monate anhand von Informationen des Steuerprüfungsrats geprüft. Ihre Dauer darf ein Jahr ab Mitteilung an die Behörde nicht überschreiten.
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Da die durch die Nichtigerklärung entstehende Regelungslücke das öffentliche Interesse beeinträchtigen könnte, wurde ihr Wirksamwerden um neun Monate nach Veröffentlichung verschoben. Die am 09.12.2025 veröffentlichte dritte Nichtigkeitsentscheidung wird am 09.09.2026 wirksam.
III. Anwendbarkeit der für nichtig erklärten Vorschriften während der Übergangsfrist
Das Gericht verschob das Wirksamwerden um neun Monate; die Vorschriften bleiben währenddessen in Kraft. Ein positivistischer Ansatz spricht daher für ihre weitere Anwendung. Die Anwendung einer als verfassungswidrig erkannten Vorschrift widerspricht jedoch dem Vorrang der Verfassung; sie sollte zumindest nicht zum Nachteil Betroffener erfolgen. Die Anwendung begünstigender Bestimmungen entspricht nach unserer Auffassung dem Schutz erworbener Rechte.
Auch wenn die EPDK weiterhin auf dieser Grundlage lizenzpflichtige Tätigkeiten einstellt, sollten die angerufenen Gerichte die Verfassungswidrigkeit unserer Auffassung nach von Amts wegen oder auf entsprechenden Vortrag berücksichtigen.
So führte der Große Senat der Verwaltungssenate des Staatsrats in seiner Entscheidung vom 26.06.2008, Aktenzeichen 2007/2326, Entscheidungsnummer 2008/1714, aus: „Ist bekannt, dass das Verfassungsgericht ein Gesetz oder eine Gesetzesverordnung ganz oder teilweise wegen Verfassungswidrigkeit aufgehoben hat, widerspricht die Entscheidung laufender Verfahren nach den als verfassungswidrig erkannten Vorschriften dem Vorrang der Verfassung und dem Rechtsstaatsprinzip.“ So entschied das Gericht.
Wir sind daher der Auffassung, dass die EPDK lizenzpflichtige Tätigkeiten nicht mehr auf Grundlage der aufgehobenen Vorschriften einstellen sollte. Geschieht dies dennoch, sollten die befassten Gerichte die Verfassungswidrigkeit berücksichtigen.
IV. Laufende Verfahren von Lizenzinhabern, deren Tätigkeiten aufgrund der aufgehobenen Vorschriften vorübergehend eingestellt wurden
Die Lage von Lizenzinhabern, deren Tätigkeiten bereits eingestellt wurden, ist danach zu beurteilen, ob die Maßnahme bestandskräftig geworden ist.
Wurde kein Rechtsbehelf eingelegt oder die Klage abgewiesen und die Maßnahme bestandskräftig, bleibt sie nach dem Grundsatz der Nichtrückwirkung verfassungsgerichtlicher Entscheidungen grundsätzlich unberührt. Auch bei bestandskräftigen Maßnahmen, bei denen eine abschließende Einstellungs- oder Freispruchentscheidung noch aussteht, halten wir jedoch eine erneute Prüfung für angemessen, da die dritte Nichtigkeitsentscheidung Folgendes betont: „Überprüfung der Maßnahme im Ermittlungs- und Strafverfahren bei veränderten Umständen“. Dieses Erfordernis spricht nach unserer Auffassung für eine erneute Bewertung.
Bei noch nicht bestandskräftigen Maßnahmen sollten die Gerichte nach unserer Auffassung die festgestellte Verfassungswidrigkeit entsprechend den obigen Ausführungen berücksichtigen.
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